□昌吉州党委党校 黄锦锋
重大民生实事项目人大代表票决制（以下简称“人大代表票决制”），是指在党委的统一领导下，通过征求民意，以人大代表投票的方式，决定出政府需要落实的保障公民基本权益、提高群众生活水平的民生事项，并由人大代表和人民进行监督的一项民主工作创新制度。该制度最早于2004年在浙江宁海县率先试点。2018年，基于地方人大重大事项决定权的创新实践——民生实事项目人大代表票决制开始在全国各地推行。
实施人大代表票决制的深刻意蕴
人民当家作主，是社会主义的本质要求。进入新时代，在全过程人民民主理念的指引下，人大代表票决制开启了基层民主政治构建的新篇章，是人民代表大会制度的续写和创新，是重大事项决定权的新实践。
在性质上彰显人民民主属性。人民代表大会，是我国的权力机关。法理上，人民代表大会统一行使国家权力的内容，包括作为职权体系“兜底”部分的重大事项决定权。在我国，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。1952年，彭真在论述人民代表大会时说：“人民代表会议是权力机关，国家的重大事情由它来决定，主要是两方面：一是出主意，二是用人。”这里的“出主意”也就是行使决策、决定权。人民代表大会行使重大事项决定权，是人民主权转换为国家权力机关职权的必然逻辑。决定权是人大职权体系中不可或缺的一个有机部分。全面性是它的一个特性，包括政治、经济、科教文卫、民政等领域的重大事项。随着社会不断进步，社会生活的各个领域变得越来越复杂、开放、多元，国家治理进程中所遇到的重大事项也越来越呈现出时代性特征。进入新时代以后，社会主要矛盾发生了变化，从老百姓的角度来看，在全面建设社会主义现代化国家新阶段，人民群众对美好生活的向往，不仅包括衣食住行，在民主、法治、自由、平等、公平、正义等方面也提出更多新要求。随着物质生活条件的改善和文化生活水平的提升，人们在民主政治方面提出新要求、呈现出新特点，这是合情合理的。民有所呼，政府应有所为。人大代表票决民生实事项目，体现的是最广大人民群众的意愿；票决结果的出炉，代表的是全体人民的心声。实行人大代表票决制，正是顺应人民群众的新要求新期待。这从一个侧面反映了我国社会主义民主制度下人民主权的广泛性、丰富性、开放性。
在实践上展现全过程人民民主特色。人大重大事项决定权的履职实践在以下几个方面体现全过程人民民主的特色。一是人大职权的制度安排和属性上，体现我国人民民主的完整性和特色。就政策内涵而言，决策通常可分为规范性的和非规范性的。在我国人大及常委会的履职活动中，前者即立法活动，后者即重大事项决定活动，二者构成人大及常委会决策权的整体。在我国的政策决策过程中，人民代表大会之所以拥有最高决策权，是因为它是人民选出的代表机关。在代议制的意义上，人大决策性质上就是民主决策。人大及其常委会按照民主集中制和少数服从多数的原则，以多种会议的形式对公共政策进行选择，有利于将民主和集中、公平与效率有机统一起来，最大程度地平衡各种社会需求和价值。二是人大依法行使职权的过程中，提供人们有序参与和反映公共利益的实践途径。从本质看，公共政策是政治体系的意志表达，制定和实施公共政策是政治体系发挥社会作用的基本方式，也是社会成员在“生活世界”体现民主政治最直接、最真切的具体形式。重大事项决定权作为人大的决策职权，无论通过何种形式行使都赋予决策过程以民主的意义。就区（县）级人大及常委会、乡镇人大来说，它们没有立法职权，行使好重大事项决定权是其履职实践最重要和基本的方面。实践中，部分基层人大通过居民参与“菜单式”重大事项的选择，将群众有序参与同人大决策权结合起来。对基层人大来说，履行好重大事项决定权，对于规范社会行为、协调社会矛盾、分配社会价值、平衡社会发展、构建社会秩序等，都具有十分重要的意义，是基层人大开展国家治理的有效抓手。随着市场经济体制的深度发展，社会发展的自主性日益提高，人民群众的权利意识、参与意识、政策效能感不断增强.作为民主渠道的基层人大是吸纳群众参与的制度通道，它的决定职权也是最好的民意整合机制。这是驱动地方、基层人大积极履行重大事项决定权的本原性力量。
在功能上实现基层治理的善治与共治。进入新时代，随着社会主要矛盾的变化，国家治理现代化对基层政府公共决策的方式提出了更高的要求。面对新时代民主政治建设的新形势、新要求，以人大代表票决制为代表的基层民主可以说是实现基层“善治”“共治”的重要体现。人大代表票决制的实施，就是将民主的元素和机制引入政策过程的各个环节 。在政策设计阶段，坚持“顶层设计”与“问计于民”相结合，让政策制定者“走出去”，把人民群众“请进来”，力求政策规划和设计体现人民群众对美好生活的向往。在政策执行阶段，坚持“协商于民、协商为民”，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，推动民主参与的“程序正义”和政策效果的“实质正义”同时实现。在政策反馈阶段，坚持政策的“良性循环”，开放多种渠道、平台和机制汇集人民群众的政策反馈，并通过评估和督察促进政策不断改进和升级。
人大代表票决制的昌吉实践与治理效能
2023年初，昌吉州印发了《关于实施重大民生实事项目人大代表票决制工作的指导意见（试行）》。昌吉州人大常委会坚持“党的领导、人大主导、普惠共享、民生优先”的基本原则，建立了相应的工作机制，开创了人大代表票决制新疆之先河，推动全过程人民民主落实到民生实事的全过程。
2023年初，昌吉州率先在玛纳斯县域及13个乡镇先行开展人大代表票决制工作的试点。先后征集11个乡镇、110个代表之家、25个相关部门的意见建议，经过反复论证遴选，在玛纳斯县十八届人大三次会议上，以无记名投票方式对14件候选项目进行票决，共票决出11个项目，涉及资金12.44亿元。此后，人大代表票决制工作在昌吉州全面铺开。2023年，昌吉州共票决确定实施重大民生实事项目113个，其中，111个项目当年实施完毕，完结率达98%，群众满意度测评高达99.5%。2024年，昌吉州在7个县市、72个乡镇人民代表大会上累计票决出项目300余个，涉及资金33亿元。从昌吉州推进人大代表票决制试点工作的情况来看，各地民生实事项目的征集，主要涵盖了街巷道路改造、污水管网改造、村级道路硬化、老旧房屋翻修、农田水利建设、困难群众帮扶等涉及民生的实事项目，项目数量和资金投入逐年增加。人大代表票决制对于在基层治理中落实全过程人民民主，真正地将制度优势转化为治理效能具有重大意义。
第一，人大代表票决制进一步拓展了直接民主的“长度”。从直接民主意义上讲，所谓全过程人民民主就是强调人民群众对公共事务的全流程参与。而“全流程”的实践展开即直接民主发挥作用的“长度”。正是在这一意义上，我们说政策的选择中人民群众发挥作用的机制拓展了我国直接民主的“长度”。代议制条件下，重大事项决定权属代议机构的职权。从人民主权的制度逻辑看，重大事项决定权的授予并不意味人民群众自此便失去了参与权利，反之，他们对重大事项过程的参与构成代议机构重大事项决定权的行使，是维护人民群众的利益、符合社会发展需要的保障。从近代以来人类社会民主政治实践情形来看，人民群众参与重大事项决定权的设定仍然是新生事物。昌吉州就此开展的实践具有民主制度创新的意义。在实践中，昌吉州做到了通过线上线下的方式，既面向全社会公开征集民生项目，也有重点地面向有关单位和专业人士公开征集项目意见，是非常直接的民意通道，能够直接把“原汁原味”的意见传递给政策制定者。随着人大代表票决制的逐步推行，面向社会公开征集重大民生实事已经成为昌吉州工作的常态，确保了“政之所向”和“民之所望”的有效衔接。
第二，人大代表票决制有利于实现政策过程的优化，进一步增强人民群众的参与感、获得感。选举是民主政治的基本组成部分，但民主不仅仅是选举，而应该贯穿于国家治理和政策过程的每个阶段。进入新时代，随着社会利益主体的多元化，涉及“众人之事”的公共政策如何反映不同主体的声音、权衡不同方面的利益、获得不同成员的认同、增强不同群体的获得感，这些都需要民主的政策过程设计。而人大代表票决制以全过程人民民主理念为基础，让公民通过正式或非正式的方式参与到议程设置、政策协商、政策执行和政策评估中，将民主的元素与机制注入政策过程的各个环节，这是决策科学化、民主化的根本要义，同时也体现了全过程人民民主的基本内涵，亦是增强群众政策参与感、获得感和满意度的基本途径。
第三，人大代表票决制是健全人民当家作主制度的生动实践。人民代表大会制度创设的初始愿景便包含着实现全过程人民民主的寄托。作为中国根本政治制度，人民代表大会制度的完善和发展对治理现代化的现实进程有着根本性的影响。而人民代表大会制度的效能要凸显出来，是需要落实到一件件具体的工作中的。人大代表票决制以人民代表大会制度为依托，在这一前提下，老百姓通过自己选出的人大代表，全程参与到民生项目的“项目征集和初定”“项目审议和票决”“项目实施和监督”的全过程，形成了完善的民意征求流程，充分保障和发挥人民在各个环节上的民主权利，强调了民主的全周期，避免了民主的真空期，让老百姓不仅拥有了政策制定实质意义的话语权，同时也成了民生实事项目的受益者。这既保障了人民当家作主的权利，同时也提高了群众积极参与公共事务的积极性，增强了群众对于人民代表大会制度的认同。事实证明，只有让老百姓在实际生活中提高民主参与、民主管理的能力，人民代表大会制度的作用和优越性才能真正体现。